Was ist ein Rechtsstaat?

justice-2060093_1920Im Herbstloch und/oder Wahlkampf ist wieder einmal die Debatte aufgetaucht, ob die DDR denn ein Unrechtsstaat war. Zwei sozialistisch orientierte Regierungschefs aus dem Osten haben sich dagegen verwehrt, weil dies angeblich die DDR-Bürger herabsetze.

Nun sind juristische Wertungen glücklicherweise von persönlichen Befindlichkeiten weitgehend frei. Und es stellt sich im Zusammenhang mit dieser Diskussion über Unrechtsstaaten automatisch die Frage: Was ist eigentlich ein Rechtsstaat?

Rechtsstaatsprinzip in Art. 20 Abs. 3 GG

Im Grundgesetz wird gemeinhin Art. 20 Abs. 3 GG als das Rechtsstaatsprinzip bezeichnet:

Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

Dieser statuiert also eine umfassende Bindung an das Recht. Der Gesetzgeber muss die Verfassung beachten, die übrigen Staatsgewalten müssen die Verfassung und die Gesetze beachten. Insoweit ist der Rechtsstaat also ein Staat, der das Recht beachtet, in dem also Recht herrscht.

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Sieht das Grundgesetz Gewaltenteilung vor?

Nur in beschränktem Maße. Die „klassische“ Gewaltenteilung, also die Unabhängigkeit der Gerichte von der Exekutive im Bezug auf ihre Urteile ist natürlich gewahrt.

Daneben herrscht im GG aber eher eine Gewaltenverschränkung mit Schwerpunkt auf der Legislative. Die Gerichte werden durch Gesetz eingerichtet und die Richter zumindest indirekt durch die Parlamente gewählt. Die Regierung bedarf des Vertrauens des Bundestag und die Regierungsmitglieder haben fast alle auch ein Bundestagsmandat.

Was ist die Ewigkeitsgarantie?

Als Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes bezeichnet man die Bestimmung, wonach auch eine Grundgesetzänderung bestimmte Kerninhalte nicht abschaffen kann.

Art. 79 Abs. 3 schützt

  • die Gliederung des Bundes in Länder,
  • die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung,
  • Artikel 1 (die Menschenwürde) und
  • Artikel 20, also
    • das Demokratiegebot,
    • das Sozialstaatsgebot,
    • den Föderalismus,
    • die Volkssouveränität,
    • die Gewaltenteilung,
    • die Bindung des Gesetzgebers an die Verfassung,
    • die Bundes der Regierung und der Gerichte an die Gesetze,
    • das Widerstandsrecht

Wie wird ein Staatsvertrag geschlossen?

Staatsverträge werden nach dem Grundgesetz (Art. 59) durch den Bundespräsidenten geschlossen und bedürfen der Ratifizierung im Wege der Gesetzgebung, also durch Zustimmung von Bundestag und regelmäßig auch Bundesrat.

In den Ländern ist dies in aller Regel ganz ähnlich geregelt. Da diese aber über kein Staatsoberhaupt verfügen, ist der Ministerpräsident für den Vertragsschluss zuständig und der Landtag muss zustimmen (z.B. Art. 72 Abs. 2 der Bayerischen Verfassung, Art. 103 der Hessischen Verfassung oder Art. 35 der Niedersächsischen Verfassung). In den Stadtstaaten handeln dementsprechend Bürgermeister und Bürgerschaft bzw. Abgeordnetenhaus.

Was ist der Gemeinsame Ausschuss?

Der Gemeinsame Ausschuss besteht aus 16 Mitgliedern des Bundesrates (also einem aus jedem Land) und 32 Mitgliedern des Bundestags (Art. 53a Abs. 1 GG). Er stellt ein Notparlament dar, das die Gesetzgebung im Verteidigungsfall übernimmt, wenn die normale Parlamentstätigkeit unmöglich ist (Art. 115e Abs. 1 GG).

Der Gemeinsame Ausschuss ist noch nie zusammengetreten.

Warum wurde das „Gesetz über Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen“ aufgehoben?

berlin-51058_640Gesetze regeln viele Materien nur recht grob und allgemein. Daher erlauben die Gesetze für zahlreiche Einzelfragen die Regelung durch die Regierung selbst. Diese Verordnungen müssen nicht auf den komplizierten weg der Gesetzgebung gehen, sondern können recht schnell verabschiedet werden. Wer für die Verordnung zuständig ist, wird im Gesetz selbst festgelegt. Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes können „die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen“ ermächtigt werden.

Nun wurde aber das „Gesetz über Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen“ durch Artikel 3 des „Zweiten Gesetzes über die Bereinigung von Bundesrecht im Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums der Justiz“ (2. BMJBBG) aufgehoben. Dieser Artikel besagt schlicht und einfach:

Das Gesetz über Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 103-1, veröffentlichten bereinigten Fassung wird aufgehoben.

hammer-719062_640Teilweise wird das etwas falsch verstanden, es wird sogar so getan als wäre damit die Kompetenz zum Verordnungserlass insgesamt aufgehoben. Das ist aber schon deswegen nicht der Fall, weil sich die Möglichkeit der Verordnungsermächtigung aus dem Grundgesetz ergibt, siehe oben. Die Ermächtigung als solche ist dann im jeweiligen Gesetz enthalten. Tatsächlich betraf dieses Gesetz nur einen ganz geringen Teil von Verordnungen. Der einzige bedeutende Paragraph dieses Gesetzes war der erste:

Gesetz über Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen – § 1

Soweit Bundesgesetze Ermächtigungen oberster Landesbehörden zum Erlaß von Rechtsverordnungen vorsehen, sind die Landesregierungen zum Erlaß dieser Rechtsverordnungen ermächtigt. Die Landesregierungen können die Ermächtigungen auf die obersten Landesbehörden übertragen, die in den bisherigen Vorschriften bezeichnet sind, und dabei die weitere Übertragung auf nachgeordnete Behörden in dem bisher bezeichneten Umfang zulassen.

paragraph-1005411_640Das bedeutet also, dass in jedem Gesetz, das es obersten Landesbehörden oder einzelnen Landesministern erlaubte, Verordnungen zur Ausführung des Gesetzes zu erlassen, diese Ermächtigung so zu lesen war als hätte dort eine Ermächtigung für die gesamte Landesregierung gestanden.

Der Grund dafür lag in einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, genauer gesagt im Beschluss des Zweiten Senats vom 10. Mai 1960, Az. 2 BvL 76/58, abgedruckt in BVerfGE 11, 77. Das Gericht entschied darin:

Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG kann außer an die Bundesregierung oder an einen Bundesminister nur an eine Landesregierung, nicht an einen Landesminister gegeben werden.

Eine Ermächtigung durfte also nicht z.B. den Landesjustizminister ermächtigen, sondern nur die Landesregierung insgesamt. Wenn die Landesregierung nun wollte, dass der Landesjustizminister für bestimmte Angelegenheiten allein zuständig ist, musste sie das in ihrer Geschäftsordnung oder auf andere Weise selbst beschließen. Den Bundesgesetzgeber ging diese landesinterne Aufgabenverteilung aber nichts an, so das BVerfG.

Begründet wurde dies damit:

Grundsätzlich respektiert die Bundesverfassung die Verfassungsordnung der Länder; ein Eingriff der Bundesgewalt in die Verfassungsordnung der Länder ist nur zulässig, soweit es das Grundgesetz ausdrücklich bestimmt oder zuläßt.

pencil-1037609_640Um diesen Richterspruch umzusetzen, ohne alle Gesetze einzeln ändern zu müssen, wurde daher das Gesetz über Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen erlassen. Dieses bestimmte, dass alle Gesetze, die diese „falsche“ Ermächtigung eines Landesminister beinhalteten, nun „richtig“ zu lesen waren, also die gesamte Landesregierung ermächtigten.

Weil aber seit diesem Beschluss fast 60 Jahre ins Land gegangen sind und es heute wohl kaum noch ein Gesetz gibt, das diese Zuweisung beinhaltet, konnte man das Gesetz nun endlich aufheben. Höchstvorsorglich ließ man diesen Artikel auch noch etwas später in Kraft treten, nämlich nicht schon im November 2007, sondern erst zum 1. Dezember 2010. Hätte man also noch ein fehlerhaftes Gesetz gefunden, hätte sich das noch reparieren lassen. Seitdem sind aber keine Beschwerden dahingehend bekannt, dass irgendeine Landesregierung ihrer Verordnungsermächtigung verlustig gegangen wäre.

Würde das Grundgesetz ein Ermächtigungsgesetz erlauben?

Um diese Frage zu beantworten, muss man zunächst einmal klären, was ein Ermächtigungsgesetz überhaupt ist. Grundsätzlich wird darunter ein formelles Parlamentsgesetz verstanden, das einem anderen Verfassungsorgan (meist der Regierung) bestimmte Befugnisse einräumt.

Heutzutage ist fast jedes Gesetz ein Ermächtigungsgesetz, da es der Regierung erlaubt, bestimmte Ausführungsvorschriften zu erlassen. Dabei handelt es sich meist um technische Regelungen, die das Gesetz präzisieren, die man aber aufgrund ihrer Komplexität oder ihres häufigen Aktualisierungsbedarfs nicht im aufwändigen Weg der Gesetzgebung, sondern im viel einfacheren Verordnungsweg beschließen will. So ist bspw. die praktisch äußerst bedeutsam Straßenverkehrsordnung eine Verordnung, die auf dem weit weniger bekannten Straßenverkehrsgesetz fußt. Im Allgemeinen ist die Verordnungsermächtigung in Gesetzen aber sehr spezifisch und umfasst nur unbedeutendere Fragen.

Das aus der Geschichte bekannteste Ermächtigungsgesetz, das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Staat aus dem Jahr 1933 hatte dagegen eine ganz andere Funktion: Es erlaubte es dem Reichsregierung unter Hitler, anstelle des Reichstags Gesetze zu verabschieden, sogar verfassungsändernde Gesetze. Das Parlament hat also nicht einzelne Entscheidungen delegiert, sondern sich faktisch selbst entmachtet.

Das Grundgesetz erlaubt es prinzipiell, eine Verfassungsänderung zu beschließen, die das Gesetzgebungsverfahren anders regelt als bisher. Insofern könnte auch die Bundesregierung zum gesetzgebenden Organ bestimmt werden. Eine Grenze für jede Verfassungsänderung stellt aber Art. 79 Abs. 3 GG, der sogenannte Verfassungskern, dar. Danach darf die grundsätzliche Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung nicht beseitigt werden, der Bundesrat müsste also zumindest noch beratende Funktion haben. Und schließlich wäre fraglich, ob eine solche Ermächtigung dem von Art. 79 Abs. 3 und 20 Abs. 1 GG geschützten Demokratieprinzip noch entsprechen würde. Die Frage würde im Endeffekt dann das Bundesverfassungsgericht klären müssen – wenn es das dann noch kann.

Völlig ausgeschlossen wäre ein Ermächtigungsgesetz durch das Grundgesetz also nicht.

Was bedeutet es, dass die Staatsgewalt vom Volk ausgeht?

Nicht besonders viel. Art. 20 Abs. 2 GG besagt:

Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

Das bedeutet also keineswegs, dass das Volk Sachentscheidungen selbst treffen dürfte. Denn wie das Volk die Staatsgewalt ausübt, erklärt Satz 2: Und da steht die Ausübung durch die Verfassungsorgane ganz klar im Vordergrund. Diese müssen nur – und sei es indirekt – auf eine Wahl durch das Volk zurückgehen. Volksentscheide kennt das Grundgesetz dagegen praktisch überhaupt nicht.

Welche Rolle spielt das Widerstandsrecht (Art. 20 Abs. 4 GG)?

Art. 20 Abs. 4 GG lautet:

Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung (die freiheitlich-demokratische Grundordnung, Abs. 1 bis 3) zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

riot-41342_1280Das bedeutet also, dass der einzelne Bürger sich mit Gewalt gegen den Staat wehren kann, wenn dieser gegen die Verfassung verstößt oder sich in Richtung Diktatur entwickelt. Ein solches Widerstandsrecht ist sehr weitgehend.

Allerdings ist die freiheitlich-demokratische Grundordnung, wie sie Art. 20 GG definiert, relativ vage. Dass der Staat hiergegen verstößt, wäre schon ein absoluter Extremfall. Das wäre nur bei der Beseitigung tragender Staatsprinzipien, z.B. bei der Abschaffung von Wahlen oder bei Gesetzgebung ohne jede Rücksicht auf verfassungsmäßige Schranken, der Fall. Die aktuellen Grundrechtseinschränkungen, die seit einigen Jahren in besorgniserregender Weise zunehmen, reichen dafür im Ergebnis nicht aus.

Zudem steht das Widerstandsrecht noch unter dem Vorbehalt, dass keine andere Abhilfe möglich ist, also insbesondere der Rechtsweg keinen Erfolg verspricht. Hier ist sehr viel zumutbar. Einen Mangel an Abhilfe kann man erst dann annehmen, wenn die Politik wirklich tyrannische Züge annimmt – und in diesem Fall würde sich die Regierung sicher ohnehin nicht mehr um das Widerstandsrecht der Bürger kümmern.

Das Widerstandsrecht ist also nur dann von Bedeutung, wenn sich eine Diktatur etabliert, danach aber wieder eine Regierung an die Macht kommt, die das Grundgesetz anerkennt. In diesem Fall könnte sich vormalige Widerstandskämpfer über das Art. 20 Abs. 4 rechtfertigen.