Warum wurde das „Gesetz über Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen“ aufgehoben?

berlin-51058_640Gesetze regeln viele Materien nur recht grob und allgemein. Daher erlauben die Gesetze für zahlreiche Einzelfragen die Regelung durch die Regierung selbst. Diese Verordnungen müssen nicht auf den komplizierten weg der Gesetzgebung gehen, sondern können recht schnell verabschiedet werden. Wer für die Verordnung zuständig ist, wird im Gesetz selbst festgelegt. Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes können „die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen“ ermächtigt werden.

Nun wurde aber das „Gesetz über Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen“ durch Artikel 3 des „Zweiten Gesetzes über die Bereinigung von Bundesrecht im Zuständigkeitsbereich des Bundesministeriums der Justiz“ (2. BMJBBG) aufgehoben. Dieser Artikel besagt schlicht und einfach:

Das Gesetz über Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 103-1, veröffentlichten bereinigten Fassung wird aufgehoben.

hammer-719062_640Teilweise wird das etwas falsch verstanden, es wird sogar so getan als wäre damit die Kompetenz zum Verordnungserlass insgesamt aufgehoben. Das ist aber schon deswegen nicht der Fall, weil sich die Möglichkeit der Verordnungsermächtigung aus dem Grundgesetz ergibt, siehe oben. Die Ermächtigung als solche ist dann im jeweiligen Gesetz enthalten. Tatsächlich betraf dieses Gesetz nur einen ganz geringen Teil von Verordnungen. Der einzige bedeutende Paragraph dieses Gesetzes war der erste:

Gesetz über Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen – § 1

Soweit Bundesgesetze Ermächtigungen oberster Landesbehörden zum Erlaß von Rechtsverordnungen vorsehen, sind die Landesregierungen zum Erlaß dieser Rechtsverordnungen ermächtigt. Die Landesregierungen können die Ermächtigungen auf die obersten Landesbehörden übertragen, die in den bisherigen Vorschriften bezeichnet sind, und dabei die weitere Übertragung auf nachgeordnete Behörden in dem bisher bezeichneten Umfang zulassen.

paragraph-1005411_640Das bedeutet also, dass in jedem Gesetz, das es obersten Landesbehörden oder einzelnen Landesministern erlaubte, Verordnungen zur Ausführung des Gesetzes zu erlassen, diese Ermächtigung so zu lesen war als hätte dort eine Ermächtigung für die gesamte Landesregierung gestanden.

Der Grund dafür lag in einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, genauer gesagt im Beschluss des Zweiten Senats vom 10. Mai 1960, Az. 2 BvL 76/58, abgedruckt in BVerfGE 11, 77. Das Gericht entschied darin:

Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG kann außer an die Bundesregierung oder an einen Bundesminister nur an eine Landesregierung, nicht an einen Landesminister gegeben werden.

Eine Ermächtigung durfte also nicht z.B. den Landesjustizminister ermächtigen, sondern nur die Landesregierung insgesamt. Wenn die Landesregierung nun wollte, dass der Landesjustizminister für bestimmte Angelegenheiten allein zuständig ist, musste sie das in ihrer Geschäftsordnung oder auf andere Weise selbst beschließen. Den Bundesgesetzgeber ging diese landesinterne Aufgabenverteilung aber nichts an, so das BVerfG.

Begründet wurde dies damit:

Grundsätzlich respektiert die Bundesverfassung die Verfassungsordnung der Länder; ein Eingriff der Bundesgewalt in die Verfassungsordnung der Länder ist nur zulässig, soweit es das Grundgesetz ausdrücklich bestimmt oder zuläßt.

pencil-1037609_640Um diesen Richterspruch umzusetzen, ohne alle Gesetze einzeln ändern zu müssen, wurde daher das Gesetz über Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen erlassen. Dieses bestimmte, dass alle Gesetze, die diese „falsche“ Ermächtigung eines Landesminister beinhalteten, nun „richtig“ zu lesen waren, also die gesamte Landesregierung ermächtigten.

Weil aber seit diesem Beschluss fast 60 Jahre ins Land gegangen sind und es heute wohl kaum noch ein Gesetz gibt, das diese Zuweisung beinhaltet, konnte man das Gesetz nun endlich aufheben. Höchstvorsorglich ließ man diesen Artikel auch noch etwas später in Kraft treten, nämlich nicht schon im November 2007, sondern erst zum 1. Dezember 2010. Hätte man also noch ein fehlerhaftes Gesetz gefunden, hätte sich das noch reparieren lassen. Seitdem sind aber keine Beschwerden dahingehend bekannt, dass irgendeine Landesregierung ihrer Verordnungsermächtigung verlustig gegangen wäre.

Gibt es deutsches Verfassungsrecht auch außerhalb des Grundgesetzes?

Dies ist schwer zu beantworten.

  • Staatskirchenrechtliche Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung gelten auch in der Bundesrepublik weiter, aber nur, weil das Grundgesetz dies so anordnet.
  • Urteile des Bundesverfassungsgerichts legen lediglich das bestehende Recht aus, schaffen aber kein neues.
  • Einfache Gesetze beinhalten oft Bestimmungen, die auch im Grundgesetz stehen könnten, was diese aber noch nicht zum Verfassungsrecht macht.

Nähere Ausführungen dazu finden Sie hier.

Wann kann der Bundestag aufgelöst werden?

Der Bundestag kann nur in zwei Fällen vorzeitig aufgelöst werden:

Wenn in drei Wahlgängen zum Bundeskanzler kein Kandidat die absolute Mehrheit des Bundestags erreicht und der Bundespräsident deswegen die Auflösung anordnet (§ 63 Abs. 4 GG).

Wenn der Kanzler den Bundestag darum bittet, ihm das Vertrauen auszusprechen, dieser Antrag nicht die Zustimmung der Mehrheit der Bundestagsabgeordneten findet und daraufhin Bundeskanzler und Bundespräsident die Auflösung möchten (§ 68 Abs. 1 GG).

Diese relativ engen Voraussetzungen sind eine Lehre aus der Weimarer Republik, in der der Reichspräsident den Reichstag jederzeit auflösen konnte (Art. 25 Abs. 1 WRV) und es so zu acht Wahlen innerhalb von 15 Jahren kam.

Was bedeutet Art. 133 GG?

Art. 133 des Grundgesetzes besagt:

Der Bund tritt in die Rechte und Pflichten der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes ein.

Das Vereinigte Wirtschaftsgebiet war der Zusammenschluss der britischen und der US-amerikanischen Besatzungszone, daher auch der Alternativname „Bizone“. Diese Organisation sollte dafür sorgen, dass nach dem Zweiten Weltkrieg zumindest so etwas ähnliches wie den deutschen Staat gab. Mit Gründung der Bundesrepublik war diese Organisation aber hinfällig und konnte aufgelöst werden.

Allerdings gab es weiterhin Verpflichtungen, die dieses Vereinigte Wirtschaftsgebiet eingegangen war – es hatte Fahrzeuge gekauft, Büros gemietet, Arbeitskräfte eingestellt, Bankkonten eröffnet usw. Insofern stellte sich also die Frage, auf wen diese Rechtsverhältnisse übergehen sollten: Entweder gemeinschaftlich auf die Bundesländer auf dem Gebiet der Bizone (Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Hamburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Hessen, Württemberg-Baden, Bayern) oder auf das jeweilige Bundesland, in dem das jeweilige Rechtsverhältnis begründet wurde, oder auf die gesamte Bundesrepublik.

Entschieden hat man sich dann für letztere Möglichkeit. Wer also noch immer eine unbezahlte Rechnung herumliegen hat, die an das Vereinigte Wirtschaftsgebiet gerichtet war, kann das Geld heute vom Bund verlangen.

Hat das Bundesverfassungsgericht das Sezessionsrecht Bayerns ausgeschlossen?

Ortsende3Das kann man so nicht sagen.

Das Bundesverfassungsgericht hat eine Verfassungsbeschwerde, mit der ein bayerischer Staatsbürger eine Volksabstimmung über den Austritt Bayerns aus der Bundesrepublik erreichen wollte, nicht zur Entscheidung angenommen. Für einiges Aufsehen hat aber die Begründung dieses Beschlusses gesorgt.

Als Begründung kann man diese drei Sätze allerdings nicht wirklich bezeichnen. Sie enthalten keinerlei juristische Subsumtion und keine Auseinandersetzung mit den verschiedenen Ansichten zum Sezessionsrecht, die vor allem in der internationalen rechtswissenschaftlichen Diskussion der letzten Jahre vertreten wurden.

Das ist hier aber auch gar nicht notwendig. Gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes bedarf die Nichtannahme der Verfassungsbeschwerde überhaupt keiner Begründung. Jeder Satz in der Sache ist also bereits eine freiwillige Leistung des Gerichts.

Auch sind diese drei Sätze bei genauerem Hinsehen weit weniger spektakulär als man annehmen könnte:

In der Bundesrepublik Deutschland als auf der verfassungsgebenden Gewalt des deutschen Volkes beruhendem Nationalstaat sind die Länder nicht „Herren des Grundgesetzes“.

Der etwas seltsam anmutende Ausdruck „Herren des Grundgesetzes“ ist offensichtlich eine Anspielung auf den europarechtlichen Fachterminus „Herren der Verträge“. Demnach können wesentliche Änderungen der Grunddokumente der Europäischen Union nur einstimmig beschlossen werden. Keinem Mitgliedsstaat soll eine Einschränkung seiner Souveränität gegen seinen Willen „übergestülpt“ werden.

Eine solche Regelung fehlt im Grundgesetz unstreitig. Vielmehr brauchen Verfassungsänderungen eine Zwei-Drittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat. Dabei kann also jedes Bundesland ohne Weiteres überstimmt werden. Die Länder sind also tatsächlich nicht die Herren des Grundgesetzes – das müssen sie aber auch gar nicht sein.

Für Sezessionsbestrebungen einzelner Länder ist unter dem Grundgesetz daher kein Raum.

Das ist insofern richtig als das Grundgesetz kein ausdrückliches Austrittsrecht normiert. Und daher dürfte das Bundesverfassungsgericht auch einfach der falsche Adressat gewesen sein: Das oberste Gericht des Bundes ist nicht dafür zuständig, das Austrittsrecht der Länder durchzusetzen.

Zudem sind Austrittsbestrebungen ja schon denklogisch keine Akte „unter“, sondern „neben“ dem Grundgesetz, die gerade aus dem Grundgesetz heraus führen sollen. Insofern fällt es schwer, sich vorzustellen, dass das Bundesverfassungsgericht eine Abstimmung in Bayern anordnen, mit der Bayern sein ureigenstes Recht – darüber zu entscheiden, ob es Teil eines anderen Staats sein will – wahrnehmen soll.

Und im Rahmen eines Verfassungsbeschwerdeverfahrens geht es auch nur um individuelle Grundrechte, die durch den Staat verletzt wurden. Das Austrittsrecht des Freistaats ist aber kein Recht, das eine einzelne Person für sich selbst einklagen könnte. Derartige „Bestrebungen“ können also schon gar nicht Gegenstand des gewählten Klageverfahrens sein.

Sie verstoßen gegen die verfassungsmäßige Ordnung.

Dieser Satz bleibt ebenfalls etwas kryptisch. Gegen welche verfassungsmäßige Ordnung soll ein Austrittsbegehren verstoßen? Gemeint sein kann allenfalls die verfassungsmäßige Ordnung des Grundgesetzes. Die verfassungsmäßige Ordnung der Bayerischen Verfassung mag dies anders sehen. Und mag der Freistaat auch kein „Herr des Grundgesetzes“ sein, sind Austrittsbestrebungen doch eine staatliche Entscheidung der bayerischen Staatsorgane und des bayerischen Volkes. Wenn die Bayern nicht mehr Teil der deutschen verfassungsmäßigen Ordnung sein wollen, dann ist es unerheblich, ob sie dagegen verstoßen.

Das Urteil würde aber sicher anders ausfallen, wenn die bayerische Staatsregierung aufgrund eines gemäß den Bestimmungen der Bayerischen Verfassung durchgeführten Volksentscheids den Austritt erklären würde. Denn dann bräuchte man gar keinen Antrag beim BVerfG stellen, dass dieses eine Abstimmung anordnet, da sämtliche Entscheidungen bereits nur aufgrund der Bestimmungen der Bayerischen Verfassung gefallen sind. Alles, worüber Karlsruhe dann höchstens noch entscheiden müsste, wäre die Wirksamkeit dieser Erklärung. Und dann wäre es schon enorm schwer, zu begründen, warum Bayern gegen seinen Willen im Bund verbleiben muss.

Können Staatsverträge auch zwischen den Bundesländern geschlossen werden?

Ja.

Auch die Bundesländer sind Staaten, genauer gesagt teilsouveräne Gliedstaaten. Diese haben einen Teil ihrer Souveränität dadurch abgegeben, dass sie sich in den Bund eingegliedert haben. Sie bleiben aber trotzdem Staaten. Dementsprechend sind Verträge, die sie mit anderen Staaten schließen (bekanntestes Beispiel: die Rundfunkstaatsverträge zwischen den Bundesländern), auch Staatsverträge.

Das Grundgesetz übernimmt diese Wortwahl auch ausdrücklich: So sprechen z.B. Art. 29 Abs. 7, Art. 123 Abs. 2 und Art. 130 GG ausdrücklich von Staatsverträgen zwischen den Ländern.

Würde das Grundgesetz ein Ermächtigungsgesetz erlauben?

Um diese Frage zu beantworten, muss man zunächst einmal klären, was ein Ermächtigungsgesetz überhaupt ist. Grundsätzlich wird darunter ein formelles Parlamentsgesetz verstanden, das einem anderen Verfassungsorgan (meist der Regierung) bestimmte Befugnisse einräumt.

Heutzutage ist fast jedes Gesetz ein Ermächtigungsgesetz, da es der Regierung erlaubt, bestimmte Ausführungsvorschriften zu erlassen. Dabei handelt es sich meist um technische Regelungen, die das Gesetz präzisieren, die man aber aufgrund ihrer Komplexität oder ihres häufigen Aktualisierungsbedarfs nicht im aufwändigen Weg der Gesetzgebung, sondern im viel einfacheren Verordnungsweg beschließen will. So ist bspw. die praktisch äußerst bedeutsam Straßenverkehrsordnung eine Verordnung, die auf dem weit weniger bekannten Straßenverkehrsgesetz fußt. Im Allgemeinen ist die Verordnungsermächtigung in Gesetzen aber sehr spezifisch und umfasst nur unbedeutendere Fragen.

Das aus der Geschichte bekannteste Ermächtigungsgesetz, das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Staat aus dem Jahr 1933 hatte dagegen eine ganz andere Funktion: Es erlaubte es dem Reichsregierung unter Hitler, anstelle des Reichstags Gesetze zu verabschieden, sogar verfassungsändernde Gesetze. Das Parlament hat also nicht einzelne Entscheidungen delegiert, sondern sich faktisch selbst entmachtet.

Das Grundgesetz erlaubt es prinzipiell, eine Verfassungsänderung zu beschließen, die das Gesetzgebungsverfahren anders regelt als bisher. Insofern könnte auch die Bundesregierung zum gesetzgebenden Organ bestimmt werden. Eine Grenze für jede Verfassungsänderung stellt aber Art. 79 Abs. 3 GG, der sogenannte Verfassungskern, dar. Danach darf die grundsätzliche Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung nicht beseitigt werden, der Bundesrat müsste also zumindest noch beratende Funktion haben. Und schließlich wäre fraglich, ob eine solche Ermächtigung dem von Art. 79 Abs. 3 und 20 Abs. 1 GG geschützten Demokratieprinzip noch entsprechen würde. Die Frage würde im Endeffekt dann das Bundesverfassungsgericht klären müssen – wenn es das dann noch kann.

Völlig ausgeschlossen wäre ein Ermächtigungsgesetz durch das Grundgesetz also nicht.

Gibt es Staaten, die ein Sezessionsrecht in ihrer Verfassung anerkannt haben?

Ja, bis dato aber wohl nur Liechtenstein.

Art. 4 Abs. 2 der Liechtensteinischen Verfassung besagt:

Den einzelnen Gemeinden steht das Recht zu, aus dem Staatsverband auszutreten. Über die Einleitung des Austrittsverfahrens entscheidet die Mehrheit der dort ansässigen wahlberechtigten Landesangehörigen.

In anderen Verfassungen richtet sich das Sezessionsrecht dagegen nach dem Völkerrecht.